建设海南旅游行业组织的思考

【类型】报纸

【报纸名称】海南日报

【日期】2011-08-09

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【报纸名称id】320700001076

【摘要】按照建设国际旅游岛的要求和我省体制改革思路，应准确把握全省旅游业的特点和发展方向，以转变职能为突破口，以改革创新为方向，以强化功能为目标，从实际出发，走借鉴和创新相结合的发展道路,创建符合国际惯例的海南省旅游行业组织。建设海南国际旅游岛，首先要转变政府职能。《海南国际旅游岛建设规划纲要》强调指出，要

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按照建设国际旅游岛的要求和我省体制改革思路，应准确把握全省旅游业的特点和发展方向，以转变职能为突破口，以改革创新为方向，以强化功能为目标，从实际出发，走借鉴和创新相结合的发展道路,创建符合国际惯例的海南省旅游行业组织。

建设海南国际旅游岛，首先要转变政府职能。《海南国际旅游岛建设规划纲要》强调指出，要进一步转变政府职能，深化改革，建立健全政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制。因此，海南要积极推进旅游管理国际化，依照国际惯例，学习国际经验，不断探索旅游行业管理的新模式。

一、海南省旅游行业协会现状分析

目前，海南省旅游行业协会类型多为半官半民型，现有旅游行业系统协会7家：海南省旅游协会、三亚市旅游协会、海口市旅行社协会、海口市酒店协会、海口市景区协会、保亭黎族苗族自治县旅游协会、万宁市旅游协会。其存在的主要问题:

1、宏观层次：缺乏良好的外部发展环境。

政府职能转变缓慢。旅游行业协会的工作主要局限于一般的信息交流、技术咨询等行业服务，但行业管理职能，如行检行评、资格认定、行业监督等职能都没有成为行业协会职能。其职能的局限性严重影响了行业协会的权威，难以真正面向市场发挥作用。

相关法律建设滞后。行业协会专门立法是直接规范行业协会组建和运作的法律规范，是行业协会法律地位确立的最主要的依据。但我国至今尚无一部规范和调整行业协会组织行为的专门法律，目前所能依据的仅有国家经贸委颁布的三个指导性文件。

2、中观层次：行业协会监督制度存在问题。

目前我国的行业协会监督，一般只局限于以政府为主体的行政监督。对于行业内部监督和社会监督等监督主体的作用发挥不够。同时，现有协会监督制度中，没有专门针对协会评估的制度安排，没有制定详细合理的评估指标和标准，使得在监督实践中，缺乏可以定量的客观数据支撑，只能在性质上给予监督，从而使得监督效果不佳。

3、微观层次：组织结构体系不合理。

旅游行业协会设置缺乏统一规划，部门利益驱使政府各涉旅部门设立自己的协会，协会层次偏多、职能重叠、结构体系混乱。省旅游协会和市县旅游协会及各行业协会的关系不明确，重复收取会费，导致旅游行业整体利益的信息和协调链断裂，凝聚力不强，难于实现行业的充分覆盖。

二、境外旅游行业组织的体制特点及启示

研究西方国家和我国香港地区旅游行业协会体制特征，对建立符合国际惯例的海南省旅游行业组织建设有较大的启示和帮助。

1、行业定位准确。境外旅游行业组织都是民间、自治的组织。协会一般均为自愿设立、高度自治、经费自理，协会领导主要由企业负责人担任，协会在组织、人事、财务等方面完全独立于政府。即便是德国要求强制性入会的地方工商会也仍然保持民间组织的自治特点。协会一般均将实现成员的共同利益作为协会的根本任务，由于会费是协会的主要经济支柱，这也从根本上保证了协会必须坚持“会员导向”的功能定位。

2、管理方式宽松。美德日三国的旅游行业组织都采取法律而非行政管理的方式。在西方，协会的管理都有法可依，其特点为宽进严管、规范透明。如协会成立分为必须登记与免登记两类，须登记型一般都采取备案式登记方式，只要具备最基本的登记条件，申请一般不会被拒绝;对协会的日常活动则依据专门的协会法或依据相关的税收法、捐赠法、信托法等法律实施管理。

3、政府依法管理。由于旅游行业组织规模不一，功能多样，政府对旅游行业组织实行分类管理而非部门管理，美国以是否营利，德国以公法、私法，日本以是否必须登记划分，分类的依据各有不同，但都依据法律分类加以管理，有利于分清政策界限，加强管理的针对性。

4、组织职能健全。旅游行业组织的职能均以高水平的专业服务为特色。协会在提供有关市场、技术和管理等方面的信息服务上占有明显优势，在政策咨询、信息服务、职业培训等方面的服务成为旅游行业组织立身之本，各协会也成为受到政府、企业及社会倚重的行业信息源。

5、内部结构合理。各国各地区协会的立法都贯彻协会是公民民主自治组织的原则，协会管理主要依据就是成员共同达成的协会章程，而政府无须对协会目的、结构设置、财产处置、会费标准等进行统一规定。如香港旅游业议会经费保障有力，业务分工明确，实现了涉旅行业管理的全覆盖。

三、改革海南旅游行业组织的基本思路

1、以改革创新为突破口，全面建立大旅游行业联合组织。

大胆借鉴香港旅游业管理的经验，按照利益相关、运转协调的原则，在现有海南省旅游行业组织的基础上，探索研究成立跨商业、零售、餐饮、交通、文化等相关行业和部门的大旅游行业联合会———海南省旅游联合会，积极有效地整合相关行业组织的管理资源，并按行业和专业设立行业分会和专业委员会。

政府部门应将不宜于政府掌握的经济职能和主要靠市场调节、社会可以管好的行业管理职能———行业管理、企业关系协调、市场秩序规范、咨询服务、认证管理、行业监督等逐步移交给旅游联合会管理；政府集中精力做好宏观调控，在旅游发展规划、发展规模、行业秩序与宏观协调等方面实施有效管理。

2、以转变职能为方向，为行业组织发展培育良好社会环境。

政府赋予旅游行业组织相应的社会经济地位，并在我省立法中加以明确，将其建设纳入社会经济管理体制中，全面考虑，统一部署。

借鉴香港特区政府的作法，按照市场经济的原则，通过将政府职能转移给行业组织，由地方财政支付行业组织代为实施管理所需的费用，并通过税费等一系列优惠措施给予支持，让行业组织在履行职责和服务行业中得到充分的资金保障。

建立政府主导型的合作关系，即政府在合作中采取主动，积极与协会合作共事，为协会的发展提供便利，对旅游联合会予以扶持，充分发挥旅游行业组织的职能。旅游行业组织当好政府的参谋助手，通过调研、收集、统计，将有关情况、数据、信息及时反映给政府有关部门，提供决策依据；代政府履行行业管理职能。

3、以强化功能为目标，完善行业组织发展的自律机制。

进一步为提升旅游行业组织维护旅游市场秩序、服务企业社会的管理和协调能力提供组织和机构保障，真正形成有利于旅游行业发展和行业自律的体制。要建立旅游行业组织规范的内部管理制度和监督机制，民主协商，自律管理。

应充分发挥中央给予海南省先试先行的优惠政策，通过地方立法的方式，明确旅游行业组织的性质、地位、作用、机构、功能，规定所有涉旅单位必须加入各相关旅游行业组织，将企业入会作为从事旅游业务的先决条件。通过一系列的建章立制，使行业组织尽快成长为行业利益的代表和市场秩序的维护者。

四、建立海南省旅游联合会的战略构想

根据《规划纲要》精神，海南省旅游联合会应定位为连接企业与政府的桥梁和纽带，专家智囊团、行业管理者、国际旅游市场的带头人和代言人，代表和维护全行业共同利益及会员的合法权益，当好省旅游主管部门的参谋和助手。

1、发展目标

涉旅行业全覆盖：在涉旅行业设立旅游行业组织，统归省旅游联合会管理。涉旅企业全入会：所有涉旅行业从业企业和人员全部入会，实现行业管理无空白。涉旅业务全管理：所有涉旅行业服务和行业管理业务全部纳入联合会管理范围，实现政府管宏观、联合会管理微观的格局。

2、职能设计

服务职能。联合会作为协会会员的代表者和代言人站在其会员的立场为其服务。主要职能包括：统计和研究；宣传和促销；沟通和维权；指导和培训。

管理职能。在国家主管部门和有关法规指导下，管理职能包括：约定职能；协调职能；监督职能；认证职能。

3、工作机制

约定机制。约定规章制度，包括基本性规范、行业行为规范、惩罚规则、争端解决规则等；将规定制度作为联合会业务工作的依据和指导。

协调机制。对协会规章制度在实施过程中出现的问题进行协调并整合会员企业的行动和制度执行的进程。

监督机制。对旅游业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，鼓励公平竞争，对行业内的违规者进行惩罚。

自律机制。一是加强协会内部惩罚与激励机制建设；二是需要加强旅游协会的信用制度建设。

4、组织体系

分会体系构成

海南省旅游联合会为全省涉旅行业协会的联合组织机构。下设若干个涉旅行业协会，由各涉旅企业构成。海南省旅游联合会和各行业协会均为独立法人机构。在海南现有体制环境下，撤消市县旅游行业协会，减少中间环节。

海南省旅游联合会设立旅游行业标准、旅游条规修制、旅游公共关系、旅游研究与教育等四个专项委员会。各专项委员会均为联合会的非独立法人机构，在省旅游联合会会长领导下为各涉旅行业协会提供后台专业支持服务。

权力体系构成

权力机构———会员代表大会，负责选举会长、副会长、选举产生理事会员单位，负责理事会成员的任免、协会章程和有关规章制度的修订等；

决策机构———理事会，每个理事会员单位推举一名理事组成理事会，理事会成员分别通过政府委任、推荐和选举的方式产生。其职责是制定方案、确定目标、决定省旅游联合会秘书处工作人员的聘任；

监督机构———监事会，对行业协会的各项事务进行监督。它是旅游行业组织重要的治理结构，在一般会员无法直接监督和社会监督机制不完善的情况下，监事会可以对理事会和秘书长及相应机构的行为进行监督，维持组织治理的良好运转。

执行机构———秘书处，其行政主管为秘书长，秘书长由理事会任免，其工作职责主要是执行理事会所制定的方案、负责秘书处日常工作、协调本协会各分支机构工作等。

绩效评估体系

在绩效评估中，可以根据协会组织内外对其组织系统的评价来检视其工作流程和实际工作效率，从而对旅游联合会的规章制度和组织体系进行调整；绩效评估还有助于旅游联合会内部人员个人绩效的提高。

在认可联合会远景目标和绩效测评指标的前提下，绩效改进计划同时意味着下一轮绩效管理的开始。协会的绩效通过这种不断重复的过程而得到逐步提升。

（作者系海南省旅游发展委员会副巡视员）

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